Hvad sker der, når EU i stigende grad bestemmer dansk uddannelsespolitik?
De senere år er det mange gange blevet hævdet, at internationale organisationer, herunder EU spiller en stadig større rolle for, hvordan dansk uddannelsespolitisk udfærdiges. Det har ofte været fremmødt som et indiskutabelt faktum, uden at udsagnet nødvendigvis er blevet præciseret, uddybet og eksemplificeret.
I det følgende skal der fremsættes fire hypoteser om emnet, og der skal gives nogle konkrete eksempler på den udvikling, som har fundet sted. Afslutningsvis skal nogle af de fordele og ulemper, som denne udvikling medfører, diskuteres.
Traditionelt har uddannelse, herunder uddannelsespolitik, udgjort et nationalt anliggende, fordi det har hørt under det, som på dansk kom til at hedde nærhedsprincippet. Nu er uddannelsespolitik i stedet blevet et europæisk anliggende.
Oprindeligt har økonomisk politik, f.eks. handelspolitik og landbrugspolitik, været et fælles europæisk politikområde, i stedet er der sket det, at uddannelsespolitik er blevet EU anliggende.
EU har beskæftiget sig med uddannelsespolitik siden sin grundlæggelse, men i begyndelsen gjaldt interessen erhvervsrettet uddannelse. Siden hen er området blevet udvidet, så det nu dækker hele uddannelsesområdet. Dette er sket under overskriften livslang læring.
Tidligere var formålet eller legitimiteten bag EU’s interesse i uddannelse at skabe en fælles europæisk identitet og et kulturelt integreret Europa, nu kan man med rette spørge, hvad formålet er. Et det at bidrage til Europas konkurrenceevne, og hvis det er tilfældet, rummer denne abstrakte ide så tilstrækkelig med mening til, at befolkningerne identificerer sig med projektet?
Europæiseringen eller skabelsen af et europæisk uddannelsespolitisk rum finder sted på følgende tre måder.
1) Det sker gennem et transnationalt flow af netværk, organisationer og interessenter, som spreder ideer og praksis. Her er tale om en række agenter, som har udviklet et selvstændigt vidensregime med europæisk uddannelsespolitik som tema.
2) Det særlige uddannelsespolitiske område skabes og udvikles gennem bestemte former for styringsteknologier. Her er tale om den form for styringsteknologi, som den engelske sociolog Nikolas Rose har kaldt management by numbers. Sammenligninger af forskellige indsatser og graden af målopfyldelse sker gennem tilvejebringelse af data og udvikling af indikatorer med det formål at benchmarke og ranke de europæiske lande.
Der er tale om politiske teknologier, som kan karakteriseres som soft laws i modsætning til hard laws som f.eks. lovgivning og bekendtgørelser. Disse politiske styringsteknologier driver den europæiske proces frem.
3) Internationale organisationer og selve globaliseringsprocessen medfører ændringer af det nationale uddannelsesrum hen imod europæisering. EU og dets institutioner arbejder f.eks. tæt sammen med OECD og andre transnationale organisationer.
Siden EU’s grundlæggelse, hvilket sker i forbindelse med dannelsen af den europæiske kul- og stålunion i 1951, har uddannelse været et anliggende for EU. I begyndelsen handlede det især om at sikre, at arbejdsstyrken var tilstrækkelig uddannet i forhold til arbejdsmarkedets behov inden for kål- og stålindustrien. Interessen for uddannelsespolitik var altså synonym med erhvervspolitik og arbejdsmarkedsuddannelse.
Op igennem 60’erne og 70erne udvides det økonomisk samarbejde, ligesom flere lande tiltræder samarbejdet. Danmark bliver således medlem i 1973. EU begynder så småt at have fokus på andre former for uddannelse end arbejdsmarkedsuddannelse, f.eks. generel uddannelse og vedvarende uddannelse. Sidstnævnte begreb bliver forløberen for det begreb om livslang læring, som senere kom til. Der er dog en relativt klar adskillelse mellem uddannelse som henholdsvis nationalt eller europæisk anliggende.
Op igennem 80erne kommer videregående uddannelse ind i EU-dokumenterne, og fra slutningen af 80erne introduceres en række programmer inden for området. Erasmus, Sokrates og Comenius er eksempler herpå. Programmerne har til formål at fremme mobilitet og udveksling af f.eks. studerende, lærere og forskere med den hensigt at bidrage til udviklingen af en fælles europæisk identitet. I forbindelse med programmerne introduceres en række nye politiske styringsteknologier, f.eks. årsrapporter og evalueringer af de igangsatte programmer.
Det egentlige gennembrud inden for uddannelsesområdet sker dog først for alvor med Maastricht-traktaten i 1993, hvor det indre marked udvikles. Uddannelsesområdet udvikles her under overskriften livslang læring.
I 1995 kom EU rapporten White paper on Education and Training, som for alvor sætter begrebet livslang læring på dagsordenen, og hvor det defineres, hvad begrebet livslang læring består af.
I 1999 kommer Bologna-deklarationen, som rummer en vidtrækkende reform af de europæiske uddannelser, og hvor målet er, at der fra år 2010 skal være et sammenhængende og sammenligneligt uddannelsessystem. Bologna-deklarationen medfører nemmere adgang til merit og har til formål at fremme mobilitet blandt europæiske studerende. I forlængelse heraf introduceres den Europæiske kvalifikationsramme, som det europæiske uddannelsessystem skal beskrives med udgangspunkt i. Konkret betyder det, at alle videregående uddannelser ects-point fastsættes, og det fastlægges, hvilke kompetencer forskellige uddannelser giver.
Lissabon-erklæringen i 2000 er nok en milepæl. Her bliver uddannelse gjort til en nøglefaktor i EU og til et vigtigt mål for beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitikken, ligesom den ambitiøse målsætning om, at EU skal være den mest konkurrencedygtige region i verden i år 2010 formuleres. Rent politisk får Kommissionen f.eks. bemyndigelse til at beskæftige sig med uddannelsespolitik.
Uddannelse og læring kobles nu til udviklingen af vidensøkonomi. I stedet for at fokusere på udviklingen af en fælles kulturel europæisk identitet, bliver målet nu beskæftigelse og økonomisk fremgang. Lissabon-erklæringen munder ud i en række målsætninger, som de europæiske lande skal forsøge at realisere, og som med forskellige modifikationer bliver styrende for udviklingen af europæiske uddannelsespolitik. Lissabon-strategien revideres i 2004, hvor der kommer yderligere fokus på beskæftigelsesdimensionen.
Det kan også være relevant at nævne Barcelona-erklæringen fra 2002, som rummer målsætningen om, at de europæiske lande skal bruge mindst 3 % af deres BNP på forskning, heraf skal 1% være statslig finansieret , mens de 2 % skal udgøres af private midler.
Overordnet handler de mange nye europæiske målsætninger om effektivitet og kvalitet og om at udvikle et europæisk uddannelsesrum. Formålet er at gøre EU til den mest konkurrencedygtige region i verden.
Rent styringsmæssigt foregår bevægelsen fra det transnationale til det nationale, og udviklingen af effektivitet og kvalitet som tidligere nævnt, gennem soft laws eller open methods, hvor der kontinuerligt er fokus på måling og benchmarking af indikatorer og kvantitative mål. Naming and shaming, hvor ranglister og resultatlister offentliggøres, bliver den måde, hvorpå de europæiske lande, og konkret uddannelsesministre, embedsmænd og institutioner, kan spejle sig i hinanden.
I bedste fald tilbyder disse nye styringsteknologier en mere sammenhængende og organiseret ramme for at arbejde med forbedring og udvikling af uddannelse, hvor de enkelte lande kan måle sig med hinanden. Ineffektivitet og dårlig ressourceudnyttelse bliver synlig på en måde, som det ikke tidligere har været tilfældet.
Udviklingen af et europæisk uddannelsesrum har utvivlsomt fremmet fleksibilitet, mobilitet og udveksling blandt f.eks. studerende, lærere og forskere. Udviklingen af et europæisk uddannelsesrum har medført, at uddannelse ikke længere udelukkende er et snævert nationalt anliggende.
Skal man problematisere udviklingen, kan man hævde, at en af konsekvenserne er, at uddannelse og uddannelsesmæssige indsatser i værste fald reduceres til tal og grafer uden respekt eller hensyntagen til nationale uddannelseskulturer og lokale traditioner og historie.
Det er også værd at notere sig, at de pågældende styringsteknologier ikke blot er neutrale beskrivelsesværktøjer, men at de også får aktører og institutioner til at tænke og handle på særlig måder. Nøjagtigt som det kendes fra begrebet teaching to the test, har de en konstitutiv effekt, hvor aktører og institutioner indretter indholdet af deres undervisning og uddannelse efter de kriterier og målsætninger, som eksternt er formuleret. Uddannelse reduceres i værste fald til et middel hen imod øget konkurrence og performativitet, mens de mere traditionelle socialiserende og individualiserende eller dannelsesmæssige sider, som uddannelse rummer, tilsidesættes eller reduceres, da de er vanskeligt kvantificerbare og ikke så nemt lader sig måle og benchmarke.
Endelig kan man trække hele demokratispørgsmålet frem. Internationale aktører, som ikke er politisk valgte, bidrager i større og større grad til at sætte den uddannelsespolitiske dagsorden. Bestemte ideer, anbefalinger og styringslogikker er med til at ensrette store dele af uddannelsesfeltet. Der bliver så at sige kun en møntenhed, hvormed uddannelse og uddannelsesindsatser kan værdisættes. Dette er ikke direkte, men kun indirekte, et resultat af politiske valg og beslutninger.
Litteratur
P. Cort: Taking the Copenhagen process apart. The Danish School of Education. 2011 (Ph.d. afhandling)
Evaluering af den danske kvalifikationsramme for livslang læring. Status for implementering og anvendelse af kvalifikationsrammen. Danmarks Evalueringsinstitut. 2013
M. Lawn og S. Grek. Europeanising Education: governing a new policy space. Symposium Books Ldt. England. 2012
